Sorveglianza sui mercati e sul sistema dei pagamenti

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Introduzione

Il sistema finanziario si compone di tre principali componenti: le istituzioni, i mercati e le loro infrastrutture che consentono la gestione dei pagamenti e la compensazione e il regolamento degli strumenti finanziari. Mercati, sistemi e strumenti di pagamento, sistemi di compensazione (incluse le controparti centrali) e sistemi di regolamento delle operazioni in contante e in titoli svolgono dunque un ruolo importante per la stabilità e l'efficienza del sistema finanziario e per l'economia nel suo complesso. Anche la conduzione della politica monetaria si basa sull'esistenza di infrastrutture di pagamento affidabili ed efficienti.

L'ordinamento giuridico affida alla Banca d'Italia responsabilità di supervisione, regolamentazione e indirizzo in materia di sistemi di pagamento, regolamento delle transazioni in titoli, strumenti di pagamento e mercati rilevanti per la politica monetaria e la stabilità finanziaria. Nell'esercizio di queste funzioni la Banca contribuisce a promuovere l'efficienza del sistema finanziario, tutelarne la stabilità e mantenere la fiducia del pubblico nella moneta e negli altri strumenti di pagamento. L'Istituto dedica specifica attenzione alle esigenze dell'utenza finale, in particolare ai fruitori dei servizi di pagamento al dettaglio.

Alla funzione di sorveglianza sul sistema dei pagamenti si affianca la funzione di stimolo (catalyst) degli operatori privati ad adottare iniziative volte ad accrescere l'efficienza delle infrastrutture e dei servizi di pagamento.

La disponibilità di affidabili statistiche sul sistema dei pagamenti e sulle infrastrutture di mercato è importante al fine di garantire l'accountability della banca centrale nell'esercizio delle sue funzioni istituzionali, di promuovere l'innovazione e la ricerca nei campi oggetto di interesse.

Presso la Banca d'Italia, è attivo il Comitato per la continuità di servizio della piazza finanziaria italiana - Codise - che coordina gli interventi in caso di crisi operative che riguardano la piazza finanziaria italiana e, in presenza di crisi a livello europeo, è il punto di contatto del Sistema europeo delle banche centrali (SEBC).

La Banca gestisce inoltre il sistema di clearing CABI, che consente di eseguire pagamenti per conto proprio e di enti pubblici in formato SEPA, regolandoli in moneta di banca centrale. Con questa funzione, la Banca completa il proprio ruolo di tesoriere del settore pubblico.

La Banca d'Italia è titolare del trattamento dei dati della Centrale di allarme interbancaria (CAI), un archivio elettronico che contiene informazioni dettagliate sull'utilizzo illecito degli assegni e delle carte di pagamento. La gestione tecnica dell'archivio è affidata a un concessionario. La Banca svolge controlli sistematici sull'attività del concessionario e interviene sugli enti che mostrano anomalie segnaletiche.

Il sistema dei pagamenti è per sua natura in continua evoluzione sul piano tecnico, normativo e delle best practices operative. La Banca d'Italia, pertanto, partecipa a diverse sedi di cooperazione internazionale (comitati, gruppi di lavoro, task force). Con la partecipazione a tali consessi, l'Istituto persegue l'obiettivo comune a banche centrali e ad altre autorità competenti di assicurare efficienza, sicurezza, armonizzazione e interconnessione tra gli operatori finanziari nell'ambito del sistema dei pagamenti domestico e internazionale.

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La supervisione sui mercati rilevanti per la politica monetaria e la stabilità finanziaria e sulle infrastrutture di post-trading

Le banche gestiscono la liquidità scambiandosi fondi sui mercati monetari - anche per fronteggiare inattese esigenze di pagamento - ed effettuano aggiustamenti di portafoglio ricorrendo ai mercati dei titoli, prevalentemente all'ingrosso, per l'acquisto e la vendita di strumenti finanziari. Turbolenze in questi mercati, che rilevano ai fini della trasmissione degli impulsi di politica monetaria, o malfunzionamenti delle infrastrutture di regolamento e garanzia delle operazioni (sistemi di post-trading) possono propagarsi in modo repentino, con conseguenze potenzialmente gravi sulla stabilità dei singoli intermediari e dell'intero sistema finanziario.

Per la supervisione sui mercati all'ingrosso dei titoli di Stato, sui sistemi multilaterali di scambio di depositi monetari in euro e sulle infrastrutture di post-trading (gestione accentrata, regolamento dei titoli, controparti centrali) la legge attribuisce alla Banca d'Italia poteri di regolamentazione, autorizzazione all'operatività, approvazione delle regole di funzionamento, ispezione e, in caso di gravi irregolarità, sanzionatori. Nell'esercizio di tali responsabilità la Banca:

  • vigila sulla sana e prudente gestione delle società cui fanno capo le infrastrutture
  • verifica l'efficiente e sicuro svolgimento delle negoziazioni e dei processi di liquidazione, attraverso la supervisione giornaliera degli scambi e dei flussi di regolamento e l'analisi dell'attività svolta dagli operatori
  • tiene sotto continua osservazione l'adeguatezza dei presidi per il contenimento del rischio sistemico.

La Banca d'Italia collabora inoltre con il Ministero dell'Economia e delle finanze (MEF) per la valutazione dell'attività degli operatori specialisti in titoli di Stato sul mercato secondario all'ingrosso.

L'entrata in vigore delle normative europee sulle vendite allo scoperto (short selling; regolamento UE del Parlamento e del Consiglio del 14 marzo 2012, n. 236) e sulle controparti centrali (regolamento UE del Parlamento e del Consiglio del 4 luglio 2012, n. 648, European Market Infrastructure Regulation, EMIR) ha accresciuto le responsabilità della Banca in materia di mercati di strumenti finanziari e di sistemi di post-trading. Le modifiche intervenute nell'ordinamento italiano hanno assegnato alla Banca, in qualità di autorità competente insieme con il MEF e la Consob, nuove responsabilità di monitoraggio dei mercati dei titoli di Stato finalizzate al rispetto delle previsioni contenute nel regolamento sullo short selling; la legge attuativa del regolamento EMIR ha attribuito alla Banca, tra l'altro, la responsabilità di istituire e gestire i collegi di supervisione sulle controparti centrali insediate in Italia.

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La sorveglianza sul sistema dei pagamenti

Sistemi di pagamento, strumenti di pagamento e infrastrutture tecnologiche sono le aree oggetto di interesse dell'attività di sorveglianza. La definizione delle politiche e degli interventi in queste aree riflettono la rilevanza relativa degli obiettivi che si intendono perseguire.

Nell'area dei sistemi di pagamento, quelli cd. all'ingrosso, che trattano operazioni di importo elevato, compreso il regolamento delle transazioni su strumenti finanziari, sono rilevanti per il fluido operare dei mercati; eventuali disfunzioni possono compromettere la capacità degli intermediari bancari e finanziari di adempiere i loro obblighi di pagamento e riflettersi sulla conduzione della politica monetaria e sulla stabilità finanziaria. I sistemi di pagamento al dettaglio consentono il corretto regolamento interbancario delle operazioni effettuate dalla clientela finale; essi sono importanti per il buon esito delle transazioni commerciali e, quindi, per il mantenimento della fiducia dei cittadini nella moneta e negli strumenti di pagamento elettronici alternativi al contante.

L'efficienza e la sicurezza degli strumenti di pagamento al dettaglio - bonifici, addebiti diretti, assegni, carte di pagamento e modalità di pagamento innovative - determinano vantaggi immediati per l'utenza finale (consumatori, imprese, Pubbliche amministrazioni) in termini di costi e di rispondenza alle diverse esigenze di pagamento.

Le infrastrutture tecnologiche svolgono un ruolo importante per il funzionamento dei sistemi, per assicurarne il corretto operare e la continuità di servizio.

Le aree dei sistemi al dettaglio e degli strumenti di pagamento hanno registrato profondi cambiamenti per la realizzazione dell'area unica dei pagamenti in euro (SEPA - Single Euro Payments Area). La SEPA rappresenta un passo importante nell'integrazione europea e apre nuove opportunità per la standardizzazione e l'innovazione dei pagamenti (privati e pubblici), particolarmente importanti per l'Italia.

Nello svolgimento dei propri compiti, la sorveglianza: effettua attività di analisi e di monitoraggio dei fenomeni oggetto di interesse, attraverso la raccolta di informazioni rilevanti; conduce valutazioni (assessment) sul rispetto degli standard e delle raccomandazioni di sorveglianza; effettua interventi, nei casi in cui i risultati delle valutazioni evidenzino scostamenti dagli obiettivi di affidabilità e di efficienza stabiliti, attivando una delle leve a disposizione (moral suasion, azione di catalyst nell'ambito di fora di dialogo con gli stakeholders, dichiarazioni ufficiali, interventi regolatori e sanzionatori).

Nell'ambito dell'Eurosistema la Banca condivide con le altre banche centrali la sorveglianza sui sistemi di pagamento all'ingrosso di rilevanza sistemica TARGET2 e Euro1, gestiti rispettivamente dall'Eurosistema stesso e da EBA Clearing, e su quello al dettaglio STEP2, sistema di compensazione paneuropeo per i pagamenti in euro pure gestito da EBA Clearing.

A livello nazionale la Banca d'Italia esercita poteri di sorveglianza sulla componente domestica di TARGET2 (TARGET2-Banca d'Italia), tenendo sotto controllo, tra l'altro, i livelli di attività, i rischi finanziari e operativi, l'efficienza, la rispondenza alle esigenze degli utenti del sistema.

La Banca d'Italia esercita inoltre, quale "autorità nazionale competente", le prerogative previste da diversi provvedimenti legislativi, europei e nazionali, relativi alla prestazione di servizi di pagamento.

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Standard internazionali e accordi di cooperazione

L'esercizio delle responsabilità di supervisione e di sorveglianza presenta una marcata dimensione internazionale, determinata dalla crescente connessione tra sistemi nazionali e dalla rilevante attività svolta nelle sedi di cooperazione internazionale dalle banche centrali e dalle autorità di controllo dei mercati. Tale attività si esplica nella definizione di principi e standard internazionali condivisi per il conseguimento degli obiettivi di:

  • tutela dell'affidabilità dei mercati, dei sistemi di pagamento e regolamento dei titoli, per assicurarne il regolare funzionamento anche in presenza di shock di natura finanziaria o tecnico-operativa
  • promozione dell'efficienza nell'erogazione dei servizi di pagamento e di regolamento, per ridurre i costi di transazione per gli intermediari e gli utenti finali e per favorire l'innovazione di processo e di prodotto.

Nell'ambito della Banca dei regolamenti internazionali (BRI), la Banca d'Italia partecipa ai lavori del Comitato sui pagamenti e infrastrutture di mercato (Committee on Payments and Market Infrastructures, CPMI) e del Comitato sul sistema finanziario globale (Committee on the Global Financial System, CGFS), che ha il mandato di promuovere la stabilità e l'efficiente funzionamento dei mercati finanziari.

L'Istituto contribuisce alle attività del Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI) volte a definire linee guida per il contrasto del riciclaggio del denaro e del finanziamento del terrorismo, fenomeni connessi in particolare con il rapido sviluppo e con il crescente utilizzo a livello globale di nuovi metodi e strumenti di pagamento.

Specifici accordi di cooperazione con autorità, nazionali o estere, rappresenta anche uno strumento importante per assicurare una efficace ed efficiente azione di supervisione e di sorveglianza.

Il ricorso a consultazione pubbliche rappresenta ormai una prassi consolidata nella definizione di interventi nelle diverse aree di interesse della supervisione sui mercati e sul sistema dei pagamenti; nel caso di emanazione di provvedimenti della Banca d'Italia, tale prassi risponde a specifiche previsioni normative.

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