Sistemi di pagamentoContesto generale e definizioni

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Nelle moderne economie monetarie le banche, le altre istituzioni finanziarie, le pubbliche amministrazioni, le imprese e i cittadini effettuano ogni giorno un gran numero di transazioni che implicano un trasferimento di fondi, ossia un pagamento con il quale un pagatore (o debitore) estingue un’ obbligazione nei confronti di un beneficiario (o creditore). I sistemi di pagamento e regolamento svolgono dunque un ruolo importante per la stabilità e l’efficienza del sistema finanziario e per l’economia nel suo complesso. La stessa conduzione della politica monetaria si basa dall’esistenza di infrastrutture di mercato affidabili ed efficienti.

In base alla tipologia di operazioni trattate, i sistemi di pagamento possono essere classificati in sistemi che trattano operazioni di elevato importo e sistemi al dettaglio. I primi, i sistemi cd. all’ingrosso, trattano  principalmente le transazioni di natura interbancaria - quali i contratti di mercato monetario e le operazioni in cambi - nonché i pagamenti di natura commerciale, generalmente di importo significativo per i quali ricorrono esigenze di tempestività nell’esecuzione. Tra questi  sistemi  assumono particolare rilevanza, ai fini dell’efficace conduzione della politica monetaria e della salvaguardia della stabilità finanziaria, quelli che consentono il regolamento delle singole transazioni su base lorda e in tempo reale e nei quali vengono eseguite le operazioni di politica monetaria e le transazioni provenienti dai sistemi cd. ‘ancillari’ (sistemi al dettaglio, sistemi di regolamento titoli, controparti centrali).

Nell’ambito dei sistemi di pagamento all’ingrosso, rientrano anche i sistemi di regolamento multivalutari tra i quali il sistema Continuous Linked Settlement (CLS).

I sistemi di pagamento al dettaglio eseguono lo scambio, la compensazione e/o il regolamento di operazioni di pagamento di importo contenuto (di solito pari o inferiore a 500.000 euro) generalmente  trasmesse in forma aggregata con regolamento in più cicli giornalieri. In ciascun pagamento al dettaglio – per il trasferimento dei fondi dal debitore al beneficiario - possiamo individuare: (i) una tratta banca-cliente che caratterizza le fasi iniziali (disposizione) e finali (ricezione) del pagamento e (ii) una tratta interbancaria per il trasferimento dei fondi dalla banca del debitore a quella del beneficiario. La tratta interbancaria consiste nella compensazione e nel regolamento. Le fasi della compensazione (o clearing) sono gestite da operatori privati, che operano in regime di concorrenza tra loro, mentre la fase di regolamento è tipicamente svolta dalle banche centrali. Quest’ultima fase consiste nella determinazione dei saldi multilaterali per ciascun partecipante (posizione a debito/credito nei confronti di tutti gli altri partecipanti al sistema) e nel regolamento dei saldi sui conti detenuti presso la banca centrale.

Il mercato dei sistemi di pagamento in Europa

Il mercato dei pagamenti all’ingrosso nell’area dell’euro è caratterizzato dalla predominanza di due sistemi: TARGET2 e EURO1, ai quali si affiancano sistemi ad operatività esclusivamente nazionale.

TARGET2 è il sistema di regolamento lordo in tempo reale dell’Eurosistema gestito, dal punto di vista operativo, dalla Banca d’Italia, Deutsche Bundesbank e Banque de France. TARGET2 è l’evoluzione del sistema TARGET, avviato nel 1999 per supportare l’efficace conduzione della politica monetaria e migliorare la sicurezza e l’efficienza dei pagamenti nell’area dell’euro. TARGET2 intermedia una quota predominante dei pagamenti in euro di importo rilevante.

EURO1 è un sistema privato, gestito dalla società EBA Clearing, al quale partecipano oltre 60 principali banche europee. EURO1 consente l’esecuzione di transazioni in euro di elevato importo su base multilaterale netta, con regolamento a fine giornata attraverso TARGET2.

Nel mercato dei sistemi di pagamento al dettaglio si è affermato il modello dei “CSM” (Clearing and Settlement Mechanism), costituito da uno o più soggetti che svolgono congiuntamente le funzioni di compensazione (clearing: trasmissione, riconciliazione, conferma dei pagamenti e determinazione di una posizione finale per il regolamento) e regolamento (settlement: estinzione delle obbligazioni determinate nel clearing). Per il corretto operare di un CSM sono necessarie regole di funzionamento, di accesso e di esclusione dei partecipanti dal sistema, ma anche profili di funzionalità, standard tecnici di colloquio tra partecipanti e con altri sistemi. Nell’area dei pagamenti in euro il colloquio fra le diverse comunità bancarie nazionali si è realizzato attraverso due modelli:

  • una piattaforma unica europea gestita da una società privata – Step2 - che regola in maniera centralizzata i pagamenti delle banche europee partecipanti (modello PEACH - Pan-european Automated Clearing House)
  • una pluralità di collegamenti tra CSM di vari paesi disciplinati da regole comuni di interoperabiltà tecnica e di business  (modello EACHA - European Clearing House Association). Sulla base di quest’ultimo modello, il CSM italiano ICBPI/BI-COMP ha stabilito collegamenti con il CSM austriaco C.SI e con quello olandese EQUENS.

La sorveglianza dei sistemi di pagamento nell’Eurosistema

Il fluido operare dei sistemi di pagamento è rilevante per l’attività dei mercati finanziari e per lo svolgimento delle transazioni economiche delle imprese e dei cittadini.  Al fine di promuovere il buon funzionamento dei sistemi di pagamento (privati e pubblici), le banche centrali svolgono attività di sorveglianza nel quadro dei principi e degli standard condivisi a livello internazionale. In Europa, la sorveglianza sui sistemi di pagamento è una funzione condivisa nell’ambito dell’Eurosistema, nel quadro delineato dall’Eurosystem Oversight Policy Framework che individua gli obiettivi, l’ambito di applicazione e l’allocazione dei ruoli all’interno dell’area. Ove opportuno, la sorveglianza svolta nell’ambito dell’Eurosistema può essere integrata da politiche nazionali.

Ai fini della conduzione della sorveglianza, l’Eurosistema  attribuisce un  ruolo  primario alla banca centrale che, in virtù di una specifica attribuzione di responsabilità prevista da leggi nazionali, è più ‘prossima’ al (e ha tradizionalmente svolto questa attività nei confronti del) sistema sorvegliato. Di norma ciò si verifica per i sistemi con un chiaro ancoraggio nazionale. Per gli altri sistemi, la responsabilità primaria è attribuita alla banca centrale nazionale del paese in cui il sistema ha la sede legale. Per i sistemi TARGET2, EURO1 e STEP2, data la loro natura pan-europea, tale compito è assegnato alla BCE; le altre banche centrali possono partecipare alle relative attività di sorveglianza secondo il principio di “no compulsion, no prohibition”.

Lo svolgimento della sorveglianza europea sui sistemi di pagamento si basa sul quadro di riferimento dei principi delineati in:

  • Regolamento della BCE del 3 luglio 2014, sui requisiti di sorveglianza per i sistemi di pagamento di importanza sistemica, con il quale sono stati recepiti i principi CPSS/IOSCO
  • Revised oversight framework per i sistemi di pagamento al dettaglio.

Tali  documenti definiscono: le diverse categorie di sistemi (distinti, sulla base di criteri quantitativi e qualitativi, in sistemi a rilevanza sistemica e non), gli standard di sorveglianza applicabili per ciascuna categoria (in base a un principio di proporzionalità) e l’organizzazione delle attività di sorveglianza. In base a tali criteri, i sistemi di pagamento all’ingrosso TARGET2 e EURO1 e quelli al dettaglio Step2 e il francese CORE, sono stati classificati sistemi a rilevanza sistemica. I sistemi al dettaglio italiani che effettuano il regolamento tramite il sistema BI-COMP (SIA/BI-COMP, ICBPI/BI-COMP, ICCREA/BI-COMP, CABI/BI-COMP) sono stati classificati come “non-sistemici” e, quindi, ricadono nella competenza esclusiva della sorveglianza della Banca d’Italia (Art. 146 del Testo Unico Bancario) e disposizioni in materia di sorveglianza sui servizi e sui sistemi di pagamento al dettaglio.

Il Regolamento BCE si applica a tutti i sistemi di pagamento, sia all’ingrosso che al dettaglio, classificati come sistemicamente rilevanti e conferisce alle autorità di sorveglianza il potere di richiedere ai gestori dei sistemi misure correttive e di irrogare sanzioni.

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