Il diritto nell'era dei pagamenti digitali: le condizioni per un mercato competitivo

Contratto e concorrenza sono due elementi essenziali del funzionamento del mercato. Il contratto regola i rapporti tra le parti; la concorrenza determina il contesto nel quale quei rapporti si formano, definendo le alternative disponibili e le condizioni dello scambio. L'innovazione tecnologica sta incidendo su entrambi, anche in campo finanziario, modificando la struttura dei mercati, le relazioni tra gli operatori e le condizioni in cui imprese e consumatori esercitano la propria libertà contrattuale. Ne derivano questioni rilevanti per il diritto e per la regolazione.

Vorrei affrontare questo tema partendo dal mondo dei pagamenti, nel quale emergono con particolare evidenza alcune delle trasformazioni più significative innescate dall'innovazione tecnologica. Un pagamento digitale, infatti, è sempre meno riconducibile alla sola esecuzione di un ordine di trasferimento di fondi dato dal cliente al proprio intermediario. Spesso è invece il risultato di una filiera articolata: nell'acquisto tramite smartphone di un abbonamento a un servizio di musica in streaming, ad esempio, oltre al cliente e alla sua banca possono intervenire il produttore del dispositivo, il gestore dello schema di pagamento e quello della piattaforma sottostante all'app store e al sistema operativo, nonché diversi fornitori tecnologici². Con lo sviluppo dell'intelligenza artificiale agentica anche la ricerca dei beni e servizi da acquistare e l'esecuzione del pagamento possono essere delegate a sistemi capaci di operare per conto dell'utente.

Il pagamento resta quindi un elemento chiave del rapporto contrattuale, ma il suo funzionamento dipende sempre più dall'interazione di una pluralità di operatori.

Questo nuovo assetto modifica anche le condizioni di concorrenza. Una parte crescente della capacità di offrire un servizio dipende dalla possibilità di accedere alle infrastrutture, ai dati, alle interfacce e agli algoritmi che costituiscono lo scheletro del mercato.

Nell'ultimo decennio il quadro normativo europeo in materia bancaria, finanziaria e di concorrenza ha perciò affiancato ai tradizionali strumenti di correzione ex post una più marcata dimensione regolatoria ex ante, volta a preservare l'accesso e la contendibilità dei mercati, affrontando le problematiche derivanti dai colli di bottiglia tecnologici.

In questo quadro emergono, a mio avviso, tre questioni fondamentali per il diritto.

Chi risponde? Come allocare le responsabilità quando la posizione contrattuale degli operatori coinvolti non coincide con quella di chi dispone concretamente delle informazioni e degli strumenti per prevenire il rischio?

Come garantire l'accesso al mercato? Come e quando intervenire quando infrastrutture essenziali per la concorrenza, come dati, interfacce e standard tecnologici, sono controllate da soggetti privati?

Che cosa sostiene la fiducia nel mercato dei servizi di pagamento? Oltre all'affidabilità dei dati e alla resilienza delle infrastrutture, quali caratteristiche deve avere il quadro giuridico perché il mercato funzioni in modo sicuro e resiliente?

È attraverso queste tre domande che vorrei guardare all'evoluzione del mercato europeo dei pagamenti e, più in generale, al ruolo del diritto nel definire le condizioni per un ecosistema digitale competitivo, innovativo e attento alla tutela degli utenti. Si tratta di questioni complesse, che non ammettono risposte immediate o definitive, ma che ritengo utile portare alla vostra attenzione per alimentare il confronto nel corso della conferenza.

1. Chi risponde? Dal contratto alla filiera

La maggiore articolazione e complessità della filiera dei pagamenti incide sull'attribuzione delle responsabilità: un tema giuridico che va affrontato per evitare ripercussioni negative in primo luogo sugli utenti.

A questo si aggiunge la grande rapidità di esecuzione. Nei pagamenti istantanei, in particolare, il tempo per intervenire in caso di errore o frode è minimo e gli interventi correttivi successivi risultano spesso complessi e onerosi, anche per la necessità di allocare perdite tra operatori e utenti. Una parte fondamentale della protezione deve quindi spostarsi a monte: diventano essenziali la qualità e la sicurezza dei dati, la verifica delle informazioni, l'autenticazione degli utenti e i presidi contro le frodi.

L'esigenza di prevenzione è rafforzata dalla continua evoluzione delle modalità con cui vengono compiute le frodi. La seconda direttiva sui servizi di pagamento del 2015 (PSD2, Payment Services Directive 2)³, introducendo l'obbligo di autenticazione forte del cliente, ha contrastato efficacemente le forme allora più diffuse di frode; nel frattempo, però, si sono sviluppate modalità più sofisticate, basate sulla manipolazione del pagatore, come il social engineering⁴. Il mutare delle modalità di frode incide anche sull'allocazione delle responsabilità, che deve tenere conto della capacità concreta di prevenire errori, illeciti e danni.

Più recentemente, questo approccio è stato esteso. La Verification of Payee, obbligatoria dal 9 ottobre 2025, anticipa la protezione alla fase precedente l'esecuzione del bonifico⁵: un presidio tanto più importante con la diffusione dei bonifici istantanei, in linea con la raccomandazione 16 del Gruppo d'azione finanziaria internazionale (GAFI) sulla trasparenza delle informazioni che accompagnano i pagamenti⁶.

La terza direttiva e il regolamento sui servizi di pagamento (PSD3 e PSR), i cui testi sono ormai consolidati e a breve saranno formalmente adottati⁷, rafforzeranno ulteriormente la tutela degli utenti, chiarendo le responsabilità lungo la filiera e coinvolgendo direttamente, per la prima volta nella disciplina dei pagamenti, piattaforme online e fornitori di servizi di comunicazione elettronica nella prevenzione delle frodi.

Nel complesso, la tutela dell'utente richiede una chiara distribuzione delle responsabilità lungo la filiera. Al cliente spetta utilizzare con diligenza i servizi di pagamento; al prestatore proteggerlo attivamente, anche quando affida alcune funzioni a soggetti terzi. La nuova regolamentazione coinvolge inoltre le piattaforme online, che potranno essere chiamate a rispondere qualora non rimuovano i contenuti fraudolenti loro segnalati e tale omissione abbia comportato il rimborso del cliente da parte del prestatore.

Alle autorità spetta, infine, presidiare il funzionamento complessivo della filiera, monitorando i rischi nei diversi passaggi e promuovendo presidi comparabili a fronte di rischi comparabili. L'obiettivo è evitare che la moltiplicazione dei soggetti coinvolti si traduca in incertezza nell'individuazione delle responsabilità o in maggiori difficoltà per l'utente nell'esercizio dei propri diritti.

2. Come garantire l'accesso al mercato? I colli di bottiglia

Il secondo tema riguarda le condizioni effettive di accesso ai dati, alle infrastrutture e alle funzionalità tecnologiche necessarie per competere.

a. Dall'open banking al potere di mercato delle piattaforme

L'open banking mostra bene come le condizioni tecnologiche e gli incentivi economici risultanti dal quadro giuridico possano incidere sull'effettivo livello di concorrenza del mercato⁸. Con la PSD2, l'Unione europea ha cercato di aprire un mercato tradizionalmente bancocentrico, partendo da una precisa intuizione concorrenziale: consentire a terze parti di accedere, col consenso dei clienti, alle informazioni finanziarie concentrate nelle banche e in altri operatori con posizioni già consolidate può ridurre le barriere all'ingresso nel mercato dei pagamenti e favorire lo sviluppo di servizi innovativi e più efficienti⁹.

L'esperienza ha però mostrato che l'apertura formale non coincide necessariamente con la contendibilità effettiva¹⁰. Un operatore può avere la possibilità di entrare nel mercato e, tuttavia, incontrare ostacoli tecnologici che ne limitano l'effettiva operatività. Queste difficoltà possono derivare da cause eterogenee: Application Programming Interfaces (API) poco funzionali o frequentemente indisponibili, procedure di autenticazione più complesse dei canali proprietari, o un accesso ai dati tecnicamente possibile ma non equivalente a quello di cui dispone chi già opera nel mercato¹¹.

La stessa dinamica emerge nei pagamenti di prossimità tramite tecnologia NFC (Near Field Communication)¹². Se questa tecnologia è controllata dal produttore dello smartphone, le condizioni di accesso possono incidere direttamente sulla possibilità dei concorrenti di offrire il servizio. La Commissione europea è intervenuta sulla limitazione dell'accesso alla tecnologia NFC degli iPhone, allora riservata ad Apple Pay. Il procedimento, avviato nel 2020, si è concluso nel 2024 con l'impegno di Apple ad aprire l'accesso ai portafogli concorrenti¹³. Nel frattempo, con il Digital Markets Act (DMA) del 2022, il legislatore europeo ha imposto ai gatekeeper obblighi di interoperabilità per questa e altre funzionalità tecnologiche¹⁴.

Un problema simile, su scala più ampia, emerge nell'app economy, ossia negli acquisti di beni e servizi digitali effettuati attraverso applicazioni mobili e relativi ecosistemi¹⁵. In questo mercato, i gestori dei principali sistemi operativi e app store controllano i canali di distribuzione delle applicazioni mobili e possono incidere sui sistemi di pagamento utilizzabili dagli sviluppatori e dai clienti, anche applicando commissioni elevate. I numerosi interventi antitrust e regolamentari mostrano come il controllo del canale di distribuzione possa tradursi in un potere sulle condizioni attraverso cui altri operatori raggiungono il cliente.

Infine, una logica analoga si ritrova nella progettazione dell'euro digitale¹⁶. Riconoscere il diritto di utilizzarlo richiede, infatti, che siano accessibili i canali tecnologici necessari per esercitarlo. Per questo la proposta di regolamento prevede che i produttori di dispositivi e i fornitori di servizi di comunicazione consentano l'accesso a condizioni eque, ragionevoli e non discriminatorie (FRAND) alle componenti hardware e software necessarie per effettuare pagamenti in euro digitale, online e offline¹⁷.

Nel loro insieme, questi esempi mostrano la rilevanza del controllo dei nodi tecnologi necessari per offrire servizi¹⁸. Quando sono controllati da pochi soggetti, possono diventare colli di bottiglia che limitano la concorrenza. Perché l'accesso al mercato sia effettivo occorre quindi che le regole, e la loro concreta attuazione, definiscano condizioni economiche e tecnologiche tali da renderne possibile l'esercizio.

b. Le sfide dell'IA agentica

L'intelligenza artificiale agentica introduce un passaggio ulteriore, nel quale le responsabilità degli operatori coinvolti lungo la filiera e l'accesso ai nodi chiave di interfaccia con l'utente si intrecciano.

Gli agenti personali di IA si stanno diffondendo negli Stati Uniti¹⁹ e iniziano ad essere adottati anche in Europa. Nel commercio e nella finanza digitale questi agenti possono svolgere funzioni diverse²⁰. Possono limitarsi ad assistere l'utente nella ricerca e nel confronto tra prodotti e servizi, lasciandogli la decisione finale e l'esecuzione del pagamento, oppure ricevere un mandato più ampio, scegliendo e finalizzando autonomamente transazioni per conto dell'utente, entro limiti predefiniti.

È soprattutto questa seconda modalità a porre questioni nuove. Quando l'agente può operare per conto dell'utente, diventa centrale la coerenza tra l'obiettivo assegnato, l'estensione del mandato e il comportamento effettivo dell'agente.

Con l'aumentare della discrezionalità attribuita agli agenti, si pone anzitutto il problema dell'allineamento²¹. Già nel 1949 Norbert Wiener, padre della cibernetica, osservava che attribuire autonomia a macchine capaci di apprendere comporta anche la possibilità che il loro comportamento non coincida con l'intenzione del creatore²². Un agente incaricato di minimizzare il prezzo di un acquisto, ad esempio, potrebbe privilegiare beni di provenienza illecita se questo vincolo non fosse esplicitamente espresso²³.

Una frontiera ancora più speculativa, interessante perché mostra quanto rapidamente possano cambiare le categorie con cui ragioniamo, è quella del cosiddetto model welfare: il dibattito si interroga sulla possibilità che sistemi di IA sviluppino strutture matematiche analoghe a stati d'animo e preferenze, prendendo le mosse dal funzionamento del cervello umano²⁴. Se tali fattori entrassero nel processo decisionale dell'agente, diventerebbe ancora meno chiaro fino a che punto esso debba attenersi al mandato dell'utente²⁵.

Quando l'agente passa dall'assistere l'utente all'agire per suo conto, tornano così in primo piano due temi già incontrati: chi risponde delle sue azioni e a quali condizioni può accedere ai servizi.

Relativamente al primo aspetto, accertare che l'agente sia stato autorizzato dall'utente non basta sempre a risolvere il problema della responsabilità. Se un agente devia dalle istruzioni ricevute, o viene compromesso sfruttando vulnerabilità nel codice o nei protocolli di pagamento (una minaccia che l'IA contribuisce a rendere più pervasiva), l'imputazione delle responsabilità è complessa: nello sviluppo e nel funzionamento di un agente possono infatti intervenire più fornitori e tecnologie sofisticate e poco trasparenti²⁶.

Nei pagamenti e nell'accesso ai conti, la PSD2 ha già costruito un canale regolato per l'intervento di prestatori terzi, definendo condizioni di accesso, consenso e autenticazione²⁷. Resta tuttavia da verificare in quale misura tali coordinate, pensate per intermediari terzi vigilati, possano applicarsi anche agli agenti di IA, e come la disciplina dei pagamenti si coordini con gli obblighi previsti - anche dal regolamento europeo sull'intelligenza artificiale - per i fornitori e gli utilizzatori professionali (deployer) di tali sistemi, la cui applicazione al commercio agentico è ancora in larga parte da esplorare.

Sul piano dell'accesso al mercato da parte degli agenti, i primi conflitti sono già emersi. Nel settembre 2026 Amazon ha impedito all'agente personale Muse di Meta di accedere al proprio sito²⁸. Al di là delle ragioni addotte, legate all'identificazione dell'agente, il caso mostra come una piattaforma possa decidere se e a quali condizioni un agente scelto dall'utente possa operare nel proprio ecosistema, soprattutto quando la piattaforma offre a sua volta un proprio agente²⁹. Più in generale, la possibilità che il commercio agentico si sviluppi attraverso sistemi aperti, oppure attraverso ecosistemi più o meno chiusi, può incidere sulla libertà di scelta dell'utente anche tra prestatori di servizi di pagamento e, così, sulle opportunità degli operatori concorrenti.

3. Che cosa sostiene la fiducia? Certezza del diritto, coerenza e adattabilità

Resta la terza domanda da cui siamo partiti: che cosa sostiene la fiducia nel mercato dei servizi di pagamento?

Essa dipende da molti elementi: dalla possibilità di accedere facilmente a una moneta pubblica sicura; dalla sicurezza e resilienza delle infrastrutture tecnologiche e dall'affidabilità dei dati e delle modalità con cui circolano; dalla solidità dei prestatori di servizi, soggetti a rigorose discipline prudenziali; da un'efficace azione di vigilanza a tutela dei clienti e di sorveglianza sul sistema dei pagamenti. La fiducia dipende anche dalla qualità del quadro giuridico, che deve restare aggiornato ed efficace nonostante la rapidità dei cambiamenti.

A questo riguardo, tre principi, benché nient'affatto nuovi, acquisiscono ulteriore importanza.

Il primo è la certezza del diritto. Gli operatori devono poter conoscere le regole applicabili e le conseguenze delle proprie scelte. Ma la certezza richiede anche che le regole siano comprensibili ai loro destinatari. Norme costruite attraverso concetti e linguaggi accessibili agli specialisti ma estranei agli utenti possono ridurne l'effettività e incidere sulla fiducia. Inoltre, la tecnologia può affiancare a quella giuridica nuove forme di certezza operativa³⁰ che si riverberano sulla certezza nell'applicazione delle norme. La crittografia consente di identificare le parti e proteggere le informazioni con garanzie elevate; le tecnologie a registri distribuiti permettono di validare automaticamente transazioni anche complesse. Il rapporto tra diritto e tecnologia diventa quindi sempre più stretto: il diritto definisce gli obiettivi e le regole di riparto delle responsabilità, mentre la tecnologia può offrire nuovi strumenti per renderli effettivi.

Il secondo principio è la coerenza delle regole applicabili. Quando strumenti regolatori diversi intervengono sugli stessi nodi tecnologici (pensiamo al diritto della concorrenza, alla disciplina dei pagamenti e al quadro dell'euro digitale), finalità e meccanismi devono essere leggibili come parti di un disegno comune. La stratificazione normativa rischia, altrimenti, di produrre sovrapposizioni e disallineamenti che possono ostacolare innovazione e investimenti. Anche la semplificazione, divenuta di recente un obiettivo prioritario dell'agenda europea³¹, va letta in questa prospettiva: maggiore coerenza tra le regole, responsabilità più chiare e requisiti proporzionati possono ridurre la frammentazione e rendere più agevole l'ingresso e la crescita degli operatori nel mercato europeo.

Il terzo principio è l'adattabilità del quadro giuridico. Le regole devono conservare la loro effettività anche al mutare delle tecnologie e dei modelli di business. Ciò richiede principi sufficientemente generali e stabili, ancorati ai valori fondamentali, accompagnati da una regolazione tecnica capace di adattarne più rapidamente l'attuazione alle sfide e opportunità scaturenti dal cambiamento tecnologico³².

Certezza, coerenza e adattabilità rispondono a tre esigenze complementari: rendere le regole prevedibili fin dall'inizio, garantirne la coerenza reciproca e preservarne l'efficacia nel tempo. Negli ecosistemi digitali, la capacità del diritto di soddisfare queste tre esigenze incide direttamente sulla qualità del mercato e, in ultima analisi, sulla sua competitività.

4. Le condizioni per un mercato europeo competitivo

Per l'Europa, rafforzare la competitività significa anche creare le condizioni perché innovazione e investimenti possano svilupparsi, gli operatori possano raggiungere una scala adeguata e i servizi circolare più facilmente oltre i confini nazionali. Nei pagamenti, questo richiede un mercato aperto, integrato e concorrenziale su scala europea.

Le tre domande da cui siamo partiti ci aiutano a mettere a fuoco alcune di queste condizioni.

Chi risponde? Una chiara allocazione delle responsabilità lungo la filiera, anche in presenza di novità come i pagamenti agentici, rafforza il controllo dei rischi e favorisce l'innovazione e gli investimenti.

Come garantire l'accesso al mercato? Il quadro giuridico deve definire condizioni di accesso e incentivi che consentano a nuovi operatori di entrare, a quelli esistenti di crescere e a tutti di competere su scala europea.

Che cosa sostiene la fiducia? Dati affidabili, un solido quadro di tutela del consumatore, infrastrutture resilienti, una moneta pubblica sicura e regole ragionevolmente prevedibili ne sono il fondamento.

Tali questioni riguardano tutti gli attori del sistema giuridico, comprese le autorità di mercato. La crescente articolazione delle filiere, che spesso si estendono a soggetti esterni al tradizionale perimetro finanziario, richiede una collaborazione più stretta tra le autorità competenti per la vigilanza finanziaria, la concorrenza, la protezione dei dati e la sicurezza informatica, nel rispetto delle reciproche competenze. La dimensione internazionale dei servizi rende inoltre essenziale il coordinamento oltre i confini nazionali tra le autorità coinvolte³³.

In un'economia sempre più digitale, il diritto non si limita a correggere il mercato quando qualcosa non funziona, ma concorre a definirne le condizioni di funzionamento. La qualità di queste condizioni contribuisce alla capacità del mercato europeo di innovare, crescere e competere.