Vigilanza sul sistema bancario e finanziario

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Il sistema finanziario e il suo controllo

Il sistema finanziario, attraverso mercati e intermediari, svolge la funzione di trasferire risorse finanziarie dai risparmiatori a chi ne ha necessità per effettuare investimenti. Le banche partecipano a questo processo raccogliendo, da un lato, risparmio con i depositi e altri strumenti e selezionando, dall’altro, i progetti e le iniziative meritevoli di credito. Se questo circuito non funziona correttamente, ne risentono l’attività economica e l’occupazione. Per tale motivo l’articolo 47 della Costituzione della Repubblica contempla tra gli obiettivi da perseguire la tutela del risparmio e il controllo dell’esercizio del credito.

L’attività finanziaria è disciplinata da norme ed è sottoposta a controlli più estesi e penetranti rispetto a quanto previsto per le imprese operanti in altri settori, sia per le sue caratteristiche peculiari sia per l’alto grado di interconnessione tra l’operatività di banche, intermediari finanziari, istituti di moneta elettronica (IMEL), istituti di pagamento, SIM e gestori di organismi di investimento collettivo del risparmio (OICR): la fragilità di un singolo intermediario o l’instabilità che si determina in un mercato può rapidamente trasmettersi agli altri.

Un sistema di vigilanza efficace deve dunque basarsi su regole e strumenti di controllo che riguardino l’intero sistema finanziario. Il primo presidio è costituito da regole chiare e tendenzialmente identiche per tutti gli intermediari, a parità di attività svolta; il secondo da un’adeguata vigilanza sui singoli intermediari, chiamata microprudenziale, e sui rischi presenti nel sistema finanziario nel suo insieme, per questo chiamata macroprudenziale.

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Standard globali per il mercato globale

In un mercato sempre più integrato a livello internazionale sono fondamentali il coordinamento e la cooperazione tra le autorità di vigilanza dei diversi paesi. La predisposizione di standard globali consente al mercato stesso di svilupparsi, offrendo così maggiori possibilità di investimento o di finanziamento per famiglie, imprese e Stati, e assicura condizioni di parità competitiva tra gli intermediari e stabilità dei mercati. Vari organismi definiscono tali standard: tra gli altri il Comitato di Basilea per la Vigilanza bancaria e il Consiglio per la stabilità finanziaria (Financial Stability Board, FSB), ai quali la Banca d’Italia partecipa attivamente.

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La vigilanza nell’Unione europea e nell’eurozona: il SEVIF e l’Unione bancaria

Tra i paesi appartenenti all’Unione europea l’intensità del coordinamento e della cooperazione è maggiore e tende sempre più verso un assetto accentrato di scelte e decisioni comuni, basate su nuove regole e nuove istituzioni.

Le nuove regole sono rappresentate da un unico sistema di norme prudenziali armonizzate (il cosiddetto single rulebook) che in gran parte hanno effetto diretto negli Stati membri dell’Unione europea, senza bisogno di atti nazionali di recepimento.

Le nuove istituzioni sono rappresentate dal Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF) istituito nel 2010 fra tutti gli Stati aderenti all’Unione europea e dall’Unione bancaria creata tra gli Stati dell’eurozona; all’Unione bancaria possono partecipare volontariamente anche altri Stati dell’Unione europea la cui valuta nazionale non è l’euro.

Il SEVIF è composto dall’European Systemic Risk Board (ESRB) con competenze in materia di vigilanza macroprudenziale e da tre diverse autorità incaricate del coordinamento della vigilanza prudenziale nei tre settori–chiave: l’Autorità bancaria europea (ABE; in inglese, European Banking Authority, EBA), l’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (AEAP; in inglese, European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA), l’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (AESFEM; in inglese, European Securities and Markets Authority, ESMA) e dal loro Comitato congiunto, nonché dalle autorità nazionali dei singoli Stati membri.

L’Unione bancaria, istituita tra i paesi dell’eurozona, è fondata su un meccanismo di vigilanza unico e un meccanismo di risoluzione unico. Il Meccanismo di vigilanza unico (MVU o Single Supervisory Mechanism, SSM) configura l’esercizio congiunto, dal novembre 2014, di compiti e poteri di vigilanza sulle banche da parte della Banca centrale europea (con il neo-costituito Consiglio di sorveglianza) e delle autorità di vigilanza dei paesi dell’area dell’euro (nonché di quelli extra area che vorranno aderirvi). La BCE vigila direttamente le banche cosiddette "significative". Le altre banche sono soggette alla vigilanza delle autorità nazionali, nell’ambito degli indirizzi formulati dalla BCE e di un’azione di supervisione comunque svolta da quest’ultima prevalentemente sulla base di informazioni trasmesse dalle autorità di vigilanza nazionali; la BCE potrà anche assumere la vigilanza diretta su queste banche se lo riterrà necessario.

In tale contesto, la Banca d’Italia contribuisce alle decisioni assunte dagli organi di vertice dell’SSM. A tal fine la Vigilanza della Banca d’Italia cura la conoscenza dei sistemi bancari degli altri paesi aderenti e lo sviluppo di prassi omogenee, nell’interesse della stabilità del sistema bancario europeo.

Dal 2016 è pienamente operativo il Meccanismo di risoluzione unico (MRU o Single Resolution Mechanism, SRM). La risoluzione delle crisi di tutte le banche dei paesi aderenti al meccanismo di vigilanza unico è gestita secondo regole armonizzate da parte di un’autorità di risoluzione unica (il Comitato di risoluzione unico; Single Resolution Board, SRB) o dalle autorità di risoluzione nazionali, nell’ambito di istruzioni e orientamenti comuni stabiliti dal Comitato, e può essere finanziata da un fondo unico, alimentato dai contributi versati dalle banche stesse.

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Il ruolo della Banca d’Italia

I poteri di vigilanza bancaria e finanziaria della Banca d’Italia trovano fondamento nel Testo unico bancario (TUB), e sono posti a servizio degli obiettivi di tutela della gestione sana e prudente degli intermediari, della stabilità complessiva, dell’efficienza e della competitività del sistema finanziario, della trasparenza e correttezza delle operazioni e dei servizi di banche, gruppi bancari, intermediari finanziari, IMEL e istituti di pagamento.

Per quanto riguarda le SIM e i gestori di OICR, il Testo unico della finanza (TUF) assegna alla Banca d’Italia compiti di vigilanza per il contenimento del rischio, la stabilità e la sana e prudente gestione. La Consob è invece competente per la trasparenza e la correttezza dei loro comportamenti per l'offerta dei prodotti di investimento.

La Banca d’Italia esercita anche una funzione di contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo: emana la relativa normativa secondaria, sovraintende al rispetto delle regole e adotta i relativi interventi correttivi e sanzionatori nei confronti dei soggetti vigilati. L’Unità di informazione finanziaria (UIF), che opera in condizioni di autonomia e indipendenza all’interno della Banca d’Italia, raccoglie le segnalazioni di operazioni sospette, le analizza e le comunica alle autorità competenti.

La tutela dei clienti degli intermediari bancari e finanziari rappresenta un elemento costitutivo della supervisione bancaria e finanziaria, affiancandosi ed integrandosi con gli altri obiettivi dell’azione di vigilanza. In tale ambito, la Banca d’Italia persegue la trasparenza delle condizioni contrattuali e la correttezza nelle relazioni tra intermediari e clienti, avvalendosi, a tal fine, dei poteri normativi e di controllo attribuiti dal TUB, che comunque non riguardano i servizi e le attività di investimento né il collocamento di prodotti finanziari aventi finalità di investimento.

Tra le attività volte alla tutela dei clienti rientrano le iniziative rivolte direttamente agli utenti dei servizi bancari e finanziari relative alla promozione dell’educazione finanziaria - finalizzata a favorire  una migliore comprensione delle caratteristiche e dei rischi connessi all’utilizzo degli strumenti e dei servizi bancari e finanziari -  e alla gestione degli esposti, da cui vengono tratti elementi che integrano il quadro informativo utile all’azione di Vigilanza.

Completa il quadro delle iniziative rivolte alla clientela il contributo fornito dalla Banca d’Italia all’Arbitro Bancario Finanziario (ABF) - organismo indipendente di risoluzione stragiudiziale delle controversie fra intermediari e clienti - in termini di mezzi, strutture e risorse umane che l’Istituto mette a disposizione per sostenere l’attività dei collegi che compongono l’Arbitro, nel rispetto della loro autonomia decisionale e perseguire il buon funzionamento del sistema ABF.

Con riferimento alla disciplina anti-usura, infine, la Banca d’Italia provvede a rilevare trimestralmente i tassi effettivi globali medi applicati dalle banche e dagli intermediari finanziari ai fini della definizione dei limiti oltre i quali i tassi di interesse sulle operazioni di finanziamento sono considerati usurari.

L’ampiezza dei compiti affidati alla Vigilanza e la sempre maggiore interconnessione tra competenze di autorità diverse aumenta il ricorso a formali accordi di cooperazione (cfr. Accordi con altre autorità che interessano l'attività di vigilanza, in questa pagina).

La Banca d’Italia rende conto delle modalità di svolgimento delle funzioni di vigilanza e informa il pubblico sui temi bancari e finanziari più rilevanti attraverso molteplici sedi e canali (interventi pubblici del personale della Banca e dei membri del Direttorio, audizioni in Parlamento, Relazione annuale e Relazione sulla gestione e sulle attività della Banca, sito internet). Nell’emanazione delle disposizioni di propria competenza e nell’adozione di provvedimenti nei confronti dei singoli intermediari la Banca d’Italia rispetta i criteri di trasparenza dell’azione amministrativa.

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Accordi con altre autorità che interessano l'attività di vigilanza

Accordi, protocolli, memorandum e altri strumenti di collaborazione e coordinamento tra la Banca d'Italia e altre Autorità che interessano l'attività di Vigilanza.

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Il Bollettino di Vigilanza contiene atti delle autorità creditizie (Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio, Ministro dell'economia e delle finanze e Banca d'Italia) o comunque di rilievo per la Vigilanza emanati fino a giugno 2015.

Risoluzione e gestione delle crisi

In attuazione del quadro europeo sulla gestione delle crisi bancarie, la Banca d’Italia è stata incaricata di svolgere la funzione di Autorità nazionale di risoluzione (NRA). È stata pertanto istituita l’Unità di Risoluzione e gestione delle crisi; essa svolge i compiti istruttori e operativi del Meccanismo di risoluzione unico, collabora con il Single Resolution Board, gestisce le procedure di liquidazione e di risoluzione di banche e intermediari finanziari.