Norme internazionali, comunitarie e nazionali regolano l'attività di vigilanza: un insieme in evoluzione, per la crescente integrazione dei mercati e degli operatori finanziari, spinta dall'internazionalizzazione della finanza e dalla sempre maggiore complementarità fra i prodotti bancari e finanziari.

Il quadro regolamentare della vigilanza si articola in base alle fonti: internazionali, comunitarie, nazionali primarie e secondarie.

Ambito internazionale

Un quadro unitario di regole e tecniche di vigilanza viene costantemente aggiornato con l'obiettivo di promuovere la stabilità finanziaria, migliorare il funzionamento dei mercati e ridurre il rischio sistemico, promuovere lo scambio di informazioni e la cooperazione internazionale tra le autorità di vigilanza.

Gli organismi attivi in questo campo sono il Financial Stability Board, il Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria, il Sistema europeo di vigilanza finanziaria, e l'International Organization of Securities Commissions (IOSCO) che agiscono autonomamente su impulso del Gruppo dei Venti (G20), sede di dibattito sui temi finanziari ed economici fra i paesi più rilevanti sul piano economico. A partire dalla crisi finanziaria del 2007-2008, il G20 ha dedicato e continua a prestare particolare attenzione alle azioni necessarie per il continuo rafforzamento della regolamentazione e della supervisione sul sistema finanziario, inclusa la gestione delle crisi delle istituzioni finanziarie globalmente sistemiche.

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Normativa dell'Unione europea

L'ordinamento del settore bancario e finanziario si fonda prima di tutto sulla disciplina europea.

Gli strumenti impiegati dall'Unione europea presentano caratteristiche diverse, a seconda della loro natura vincolante o non vincolante e delle loro modalità di applicazione negli Stati membri: regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri (ai sensi dell’articolo 288 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea).

I regolamenti hanno portata generale, sono obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili negli Stati membri senza necessità di atti di recepimento; sono pertanto lo strumento per realizzare l’armonizzazione piena e per ridurre gli spazi di discrezionalità nazionale, anche per evitare che differenze normative fra gli Stati membri possano determinare disparità concorrenziali fra gli operatori economici.

Le direttive vincolano gli Stati membri a raggiungere gli obiettivi in esse stabiliti, ma lasciano agli organi nazionali la scelta della forma e dei mezzi da utilizzare in concreto.

Nell’ordinamento bancario e finanziario assumono crescente rilievo le norme tecniche di regolamentazione o di attuazione. Esse vengono elaborate dalle autorità di vigilanza europee e adottate dalla Commissione europea con regolamento; mirano ad armonizzare i profili più complessi e specifici per realizzare un sistema di regole del mercato unico completo, omogeneo ed unitario.

Per le materie che riguardano i compiti di vigilanza della Banca d’Italia, i principali riferimenti normativi europei sono rappresentati dal Regolamento (UE) n. 575/2013 e dalla Direttiva 2013/36/UE. Il Regolamento (UE) n. 575/2013 (c.d. Capital Requirements Regulation – CRR) ha introdotto norme di vigilanza prudenziale valide direttamente per tutte le banche e le imprese d’investimento europee, incluse quelle italiane. Nelle materie disciplinate dal CRR (fondi propri, requisiti patrimoniali minimi, informativa al pubblico) la Banca d'Italia ha pertanto competenze regolamentari circoscritte entro gli ambiti di discrezionalità, molto limitati, previsti dallo stesso Regolamento per effettuare i necessari raccordi con l’ordinamento e le specificità degli Stati membri.

Le condizioni per l'accesso all'attività bancaria, la libertà di stabilimento delle banche nell’Unione e la libera prestazione dei loro servizi, il controllo prudenziale, le riserve patrimoniali addizionali, il governo societario delle banche sono invece disciplinati dalla Direttiva 2013/36/UE (detta Capital Requirements Directive IV – CRD IV), recepita in Italia con il d.lgs. n. 72/2015; in questo ambito, la competenza regolamentare della Banca d’Italia è più ampia, fermo restando l’obiettivo di raggiungere i risultati fissati dalla direttiva.

Tutta la normativa dell'Unione europea, compresa quella di vigilanza, è disponibile sul sito EUR-Lex.

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Normativa nazionale – le fonti primarie

Il testo fondamentale delle leggi in materia bancaria e creditizia è il decreto legislativo 385/1993 e successive modificazioni e integrazioni, correntemente chiamato Testo Unico Bancario (TUB).

Il TUB è una legge di princìpi e di attribuzione di poteri, che stabilisce le norme fondamentali e definisce le competenze delle autorità creditizie (CICR - Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio, Ministro dell'Economia e delle Finanze e Banca d'Italia). In particolare attribuisce il potere di emanare norme secondarie su aspetti di natura tecnica e di adottare interventi di carattere prudenziale.

Il testo fondamentale delle leggi in materia di mercati finanziari è il decreto legislativo 58/1998, correntemente chiamato Testo Unico della Finanza (TUF).

Altre norme significative in materia di organizzazione, competenze e operatività della Banca d'Italia e delle altre autorità di vigilanza sono contenute nella legge 262/2005, la cosiddetta "legge sulla tutela del risparmio, agli articoli da 19 a 29.

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Normativa nazionale – le fonti secondarie

Le fonti secondarie sono rappresentate dalle delibere del CICR - che su proposta della Banca d'Italia dispone princìpi e criteri per l'esercizio della vigilanza, dai regolamenti ministeriali e dalla regolamentazione emanata dalla Banca d'Italia (circolari, regolamenti, disposizioni di vigilanza).

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Regolamentazione della Banca d'Italia

Il Testo Unico Bancario e il Testo Unico della Finanza attribuiscono alla Banca d'Italia il potere di regolamentare numerosi aspetti dell'attività degli intermediari bancari e finanziari, per assicurare stabilità, efficienza e competitività al sistema finanziario.

Gli atti normativi della Banca d'Italia possono assumere forme diverse (disposizioni di vigilanza, regolamenti, circolari) e presentano di regola un contenuto spiccatamente tecnico-finanziario. La Banca d'Italia diffonde anche comunicazioni concernenti aspetti o profili specifici delle materie regolamentate -  non destinati ad essere inseriti in atti normativi ma che possono contenere integrazioni e precisazioni della disciplina.

In base alla legge 262/2005 sulla tutela del risparmio la Banca d'Italia deve svolgere l'analisi d'impatto della regolamentazione (AIR) per valutarne, prima dell'emanazione, la ricaduta in termini di costi e benefici sugli interessati nonché svolgere una consultazione pubblica che consente a chiunque sia interessato di proporre osservazioni, commenti e proposte. Per conoscere i principi di carattere generale dell’attività di analisi d’impatto della regolamentazione nel processo normativo della Banca d’Italia e approfondire metodologie e fasi dell’AIR si può consultare la Circolare n. 277; criteri e procedure per lo svolgimento delle consultazioni pubbliche sono indicati nel Regolamento del 24 marzo 2010. La legge 262/2005  stabilisce inoltre che gli atti normativi devono, inoltre, essere motivati e sottoposti a revisione periodica.

La regolamentazione di vigilanza della Banca d'Italia è pubblicata su questo sito internet ed anche sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana quando contiene disposizioni destinate a soggetti diversi da quelli vigilati.

Gli atti normativi della Banca d’Italia disciplinano profili essenziali per la gestione sana e prudente degli intermediari, quali l’assetto organizzativo, le modalità di governo dell’impresa, i sistemi per il controllo dei rischi assunti, la trasparenza delle condizioni contrattuali e la correttezza dei comportamenti.

Nel caso di irregolarità riscontrate nell'attività di vigilanza, la Banca d'Italia ha il potere di applicare sanzioni amministrative. A seguito delle innovazioni introdotte in materia dalla direttiva 2013/36/UE (“CRD IV”) la Banca d’Italia, in relazione alle violazioni commesse dopo il 1° giugno 2016, può:

  • irrogare sanzioni amministrative a carattere pecuniario alle società o agli enti e, in presenza di specifici presupposti, alle persone fisiche responsabili delle violazioni. I proventi affluiscono al bilancio dello Stato;
  • applicare, per le violazioni connotate da scarsa offensività o pericolosità, alla società o agli enti un ordine volto a eliminare le infrazioni entro un termine stabilito;
  • irrogare alle persone fisiche, nei casi di maggiore gravità, accanto alla sanzione pecuniaria la sanzione amministrativa accessoria dell’interdizione temporanea – da sei mesi a tre anni – dall’esercizio di funzioni presso intermediari.

L'esercizio di tale potere è complementare agli altri strumenti di vigilanza e concorre a esercitare un'azione deterrente nei confronti dei comportamenti contrari ai principi di sana e prudente gestione, di trasparenza e di correttezza nei rapporti con la clientela. L’attività sanzionatoria è disciplinata dal provvedimento del 18 dicembre 2012 e successive modifiche (cfr. normativa).

La Banca d'Italia possiede anche poteri regolamentari e sanzionatori in materia di “forme tecniche” dei bilanci; questi ultimi  rappresentano il fondamentale strumento di trasparenza informativa per tutti coloro che sono interessati all'impresa o che entrano nella sua sfera d'azione: investitori, azionisti, dipendenti, clienti, fornitori, ecc., ma anche la Vigilanza stessa per lo svolgimento della propria attività di supervisione. Nell’ambito di tali poteri la Banca d’Italia emana apposite disposizioni riguardanti i bilanci degli intermediari bancari e finanziari vigilati, nel rispetto dei principi contabili internazionali IAS/IFRS.

In aggiunta alle informazioni tratte dai bilanci, la Banca d'Italia elabora e interpreta una notevole quantità di dati, documenti e notizie acquisiti, di norma, mediante flussi segnaletici periodici strutturati di tipo prudenziale e statistico-contabile. Con queste informazioni essa tiene sotto osservazione la rischiosità e l’adeguatezza patrimoniale dei soggetti vigilati per individuare tempestivamente sintomi di anomalia e prevenire situazioni di crisi.

Anche per il forte impatto sui diversi soggetti coinvolti – mercati, depositanti, fruitori dei servizi di investimento, altri creditori, dipendenti, azionisti, destinatari di finanziamenti – la legge prevede, al fine primario di tutelare il risparmio, una serie di strumenti e procedure per prevenire e gestire le crisi in cui gli intermediari possono essere coinvolti. In particolare, in caso di deterioramento della situazione aziendale, l’autorità di vigilanza può adottare misure di intervento precoce, inclusa la richiesta di attuazione dei piani di risanamento di cui le banche si devono dotare o la rimozione collettiva dei componenti degli organi di amministrazione e controllo e di uno o più componenti dell'alta dirigenza; nei casi più gravi, può essere disposta la procedura di amministrazione straordinaria, che permette di accertare la situazione aziendale al fine di rimuovere le irregolarità riscontrate e attuare soluzioni nell'interesse dei depositanti.

Quando la crisi non è altrimenti superabile, nei confronti delle banche (o delle SIM che assumono rischi in proprio o gestiscono sistemi multilaterali di negoziazioni) può essere disposta la riduzione del valore delle azioni e degli altri strumenti computabili nel patrimonio di vigilanza o la conversione di questi ultimi in capitale; se ciò non consente di superare la situazione di crisi, può essere avviata la risoluzione o la liquidazione coatta amministrativa. In questi casi, i sistemi di garanzia dei depositanti, ai quali le banche italiane e le succursali in Italia di banche extracomunitarie sono tenute ad aderire (salvo che non partecipino a un sistema di garanzia estero equivalente), garantiscono il rimborso nel limite di 100.000 euro per ciascun depositante, o del maggior importo nei casi speciali previsti dalla legge (i depositanti delle succursali italiane di banche comunitarie sono tutelati dai sistemi dei paesi di origine). Gli organi straordinari e liquidatori operano sotto la supervisione della Banca d'Italia, cui spetta anche un potere autorizzativo per gli atti di particolare rilevanza. In caso di risoluzione, la Banca d’Italia opera in veste di Autorità nazionale di risoluzione nell’ambito del Meccanismo di risoluzione unico.

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