Storia della legislazione bancaria finanziaria e assicurativa. Dall'Unità d'Italia al 2011

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di Enrico Galanti, Raffaele D'Ambrosio e Alessandro V. Guccione

Prefazione a cura di Fabrizio Saccomanni

L’opera che esce oggi in edizione definitiva è stata già presentata, in una versione provvisoria, durante il seminario, tenutosi il 14 ottobre 2011 in Banca d’Italia, nell’ambito delle celebrazioni per il centocinquantenario dell’Unità del nostro paese, nel corso delle quali sono stati presentati una serie di studi promossi dalla Banca d’Italia, sia nel campo economico che giuridico, concernenti quell’ampio periodo storico.

Il nucleo dell’opera si può rinvenire nel capitolo introduttivo, dedicato alla storia, di un volume di diritto delle banche e degli intermediari uscito nel 2008 in un trattato di diritto dell’economia. Da quel capitolo è scaturita l’ispirazione per un lavoro corale, durato tre anni, che ha dato luogo a un’articolata opera su di un secolo e mezzo di legislazione bancaria, finanziaria e assicurativa.

Rispetto a quel primo nucleo essenziale, l’opera presentata per le celebrazioni del centocinquantenario si caratterizzava per una maggior ampiezza (dignità autonoma del settore borsa e finanza, aggiunta di quello assicurativo, prima non trattato) e profondità (utilizzo di un maggior numero di fonti, sia documentali che bibliografiche, com’è evidente dal vasto impianto di note a piè di pagina). L’edizione provvisoria si connotava anche per una maggior attenzione alla dimensione internazionale ed europea, con una trattazione sintetica di argomenti importanti quali la cooperazione internazionale e, quindi, la BIRS, la BERS e il FSF, poi trasformato in FSB.

Questo più ampio impianto viene ora presentato, per l’edizione definitiva (che tiene conto di suggerimenti e critiche di autorevoli partecipanti al predetto seminario), alleggerito della Parte IV, dedicata alla crisi e ai suoi riflessi sulla normativa di settore (che dovrebbe formare oggetto di un’autonoma pubblicazione), i cui paragrafi relativi agli sviluppi normativi meramente nazionali vengono, tuttavia, recuperati nell’attuale versione.

Un primo spunto che mi piace cogliere dalla lettura dell’opera è quello relativo alla consapevolezza della circolarità che caratterizza le interazioni fra economia e diritto. L’analisi storica e la comparazione fra questi tre importanti settori del diritto dell’economia confermerebbero l’opportunità di guardare al diritto stesso non come una semplice sovrastruttura tesa a registrare lo status quo dei rapporti economici e sociali e delle scelte politiche ma come un fattore dinamico che – strettamente legato alla politica – tende a influire su tali rapporti e tali scelte e ne è a sua volta influenzato. Ecco, allora, che lo studio storico del come e perché siano state esercitate alcune opzioni di politica legislativa e di come esse abbiano retto alla prova del tempo diventa indispensabile sia per un’applicazione consapevole delle norme esistenti che per un corretto disegno di quelle nuove. Il tentativo degli autori dell’opera di non fermarsi agli aspetti strettamente giuridici ma di tener conto dello scenario economico è evidente anche da un semplice sguardo alle note, dove vedo spesso citate opere di storici dell’economia, inclusi quelli che operano nella struttura della banca dedicata a questo tipo di ricerche.

La stretta connessione fra economia e diritto caratterizza, del resto, tutto l’ambiente di lavoro della Banca d’Italia. E anche quest’opera mi sembra un esempio riuscito di come una particolare cultura professionale possa felicemente innestarsi e fecondare un ambiente, come quello della Banca d’Italia, per ovvi motivi connotato dalla prevalenza della cultura economica. Al riguardo, ritengo che un’opera come questa, caratterizzata da una prospettiva eminentemente storica, possa suggerire più di uno spunto anche allo studioso di law and economics. Essa ci aiuta infatti a riflettere su quale possa essere lo specifico dei giuristi e degli economisti nell’utilizzo di questo metodo, che definirei di tipo "trasversale". I primi mi sembrano infatti più adatti a utilizzare, come fanno gli autori di quest’opera, l’economia (e la storia economica) per spiegare i fattori che muovono i cambiamenti della legislazione e come si arrivi all’introduzione di alcune norme, i secondi, forse, ad analizzare (dopo una corretta lettura delle disposizioni) l’impatto di una nuova legislazione sullo scenario economico. Nel far questo, ovviamente, gli uni hanno bisogno degli altri, nella consapevolezza di quella circolarità che caratterizza, appunto, le interazioni fra economia e diritto.

Un’altra prospettiva che l’analisi storica del diritto appare schiudere è quella del come e da chi vengono fatte le norme. Tanto per fare un esempio, alle riflessioni sul ruolo del brain trust dell’IRI nella messa a punto della legge bancaria del 1936-38, l’opera consente di aggiungere analoghe considerazioni per quanto riguarda i testi normativi a noi più vicini quali, il testo unico bancario e quello della finanza.

Un ulteriore fil rouge importante che l’opera segue è quello delle crisi, evidenziando come esse siano da sempre state uno dei fattori che più ha influito su buona parte della legislazione di settore. A esso si è affiancato, negli ultimi anni, quello che, nell’opera, viene individuato come l’altro grande "motore" di tale normazione: il diritto dell’Unione. E, in effetti, si sottolinea come anche le sistematizzazioni recenti – come il t.u.b., il t.u.f. e il codice delle assicurazioni – siano indirettamente figlie del diritto dell’Unione, che ha per esse agito da occasione e stimolo. Così come del resto sembra aver fatto per il varo di riforme epocali come la c.d. "legge Amato" che – avviando con il cambiamento della forma giuridica delle banche pubbliche la grande stagione italiana delle privatizzazioni – ha, in pratica, innescato una significativa evoluzione della nostra economia. Anche qui è interessante notare come tale riforma non ci fosse stata imposta dalle direttive comunitarie ma fosse comunque necessaria per consentire al nostro sistema di fronteggiare quella competizione su scala continentale che le direttive stesse stavano per introdurre.

Voglio attenermi alla regola aurea del prefatore (quella di non occupare troppo spazio) chiudendo queste mie considerazioni introduttive con due notazioni che testimoniano come lavori come questo possano fornire indicazioni utili a operare nel presente. Soffermandoci infatti sugli eventi che riguardano gli ultimi venti anni mi sembra che quest’opera dia, da un lato, un utile contributo alla valutazione della tenuta dei testi unici (soprattutto quello bancario) come contenitori, tendenzialmente unici, appunto, della normativa di settore. Credo che ciò sia un dato di fatto sul quale riflettere proprio nel momento in cui sembra tornare di attualità il progetto di un più ampio "testo unico dei testi unici". Dall’altro, essa ci aiuta nell’analizzare l’evoluzione delle authorities di settore, a capire meglio tratti comuni e specificità di questi organismi, così importanti per il panorama istituzionale italiano. È questo, ancora una volta, un argomento nel quale la Storia ci aiuta a interpretare un presente nel quale vengono attuati progetti di semplificazione del panorama delle authorities che operano in campo finanziario.

Testo della pubblicazione