Compiti di vigilanza

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I poteri di vigilanza bancaria e finanziaria della Banca d'Italia sono disciplinati dal Testo unico bancario (TUB), in armonia con le disposizioni dell'Unione europea, e sono posti al servizio degli obiettivi di tutela della gestione sana e prudente degli intermediari, della stabilità complessiva, dell'efficienza e della competitività del sistema finanziario, della trasparenza e correttezza delle operazioni e dei servizi di banche, gruppi bancari, intermediari finanziari, IMEL e istituti di pagamento.

Un sistema di vigilanza efficace deve basarsi su regole e strumenti di controllo che riguardino l'intero sistema finanziario. Il primo presidio è costituito da regole chiare e tendenzialmente identiche per tutti gli intermediari, a parità di attività svolta; il secondo da un'adeguata vigilanza sui singoli intermediari, chiamata microprudenziale, e sui rischi presenti nel sistema finanziario nel suo insieme, per questo chiamata macroprudenziale.

La vigilanza microprudenziale

La Banca centrale europea e la Banca d'Italia svolgono funzioni dirette al mantenimento della stabilità finanziaria in base ai poteri e alle responsabilità di controllo sui singoli intermediari e sul sistema finanziario complessivo che derivano loro dall'ordinamento comunitario e da quello nazionale.

In sintesi, spettano alla Banca centrale europea in cooperazione con la Banca d'Italia compiti di vigilanza su banche e gruppi bancari italiani, in misura diversificata in relazione alla loro rilevanza. Sul piano pratico, la Banca centrale europea focalizza la propria azione sui gruppi bancari italiani “significativi”, identificati mediante un'apposita metodologia, attraverso la valutazione periodica della loro situazione economico-patrimoniale, la verifica del rispetto delle regole prudenziali, l'adozione degli interventi di vigilanza eventualmente necessari, l'effettuazione degli stress test; di tutto ciò si occupano i Joint Supervisory Team (JST), formati normalmente in misura prevalente da personale della Banca d'Italia e guidati da un coordinatore designato dalla BCE e da un sub-coordinatore italiano. Nei JST relativi a gruppi bancari aventi operatività transfrontaliera sono presenti anche addetti di altre Autorità nazionali competenti. Motore dell’attività di controllo continuativo, i JST sono la principale sede di confronto e interazione tra la BCE e le autorità nazionali e il primo interlocutore degli intermediari. La vigilanza sulle banche e i gruppi bancari “meno significativi” è invece esercitata direttamente dalla Banca d'Italia in un'ottica di supervisione unitaria guidata  dagli orientamenti e dalle istruzioni generali impartite dalla BCE. Tra le banche meno significative vi sono le cosiddette “High Priority” sulle quali è più intenso lo scambio di informazioni tra la Banca d'Italia e la BCE.

La Banca d'Italia mantiene una competenza piena ed autonoma in materia di: protezione dei consumatori, contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, supervisione sui servizi di pagamento e sui mercati degli strumenti finanziari, vigilanza sui soggetti non bancari e sulle succursali di banche extracomunitarie. Per quanto riguarda le SIM e i gestori di OICR, il Testo unico della finanza (TUF) assegna alla Banca d’Italia compiti di vigilanza per il contenimento del rischio, la stabilità e la sana e prudente gestione, e alla Consob quelli per la trasparenza e la correttezza dei comportamenti di questi intermediari per l'offerta dei prodotti di investimento.

I controlli sono esercitati dalla Banca d'Italia nel rispetto della natura imprenditoriale dei soggetti vigilati, i quali determinano in autonomia strategie, modelli organizzativi e politiche di investimento nell'ambito di un sistema di regole generali di natura prudenziale.

L'azione di controllo della Banca d'Italia su SIM e gruppi di SIM, gestori di OICR, intermediari finanziari, IMEL e istituti di pagamento è svolta attraverso analisi e interventi finalizzati a individuare tempestivamente segnali di potenziale anomalia negli assetti tecnico-organizzativi e a sollecitarne la rimozione mediante appropriate misure correttive. Il controllo riguarda tutti gli aspetti della loro operatività e si focalizza sulla coerenza degli assetti organizzativi, sulla qualità della gestione, del controllo dei rischi, sull'adeguatezza del patrimonio a fronteggiare eventuali perdite, sulla trasparenza e sulla correttezza nei confronti della clientela.

Per salvaguardare l'integrità del sistema finanziario e prevenire comportamenti illeciti, specifici controlli sono condotti sul rispetto della normativa in materia di antiriciclaggio e usura.

L'azione si articola in controlli documentali – basati sulla raccolta, l'elaborazione e l'analisi sistematica di un complesso di informazioni di natura statistica, contabile e amministrativa – e controlli ispettivi presso gli intermediari, diretti a verificare qualità e correttezza dei dati trasmessi e ad approfondire la conoscenza di aspetti organizzativi e gestionali.

L'attività ispettiva è graduata in funzione di caratteristiche, dimensioni e complessità dell'intermediario controllato ed è focalizzata sui rischi rilevanti, sulla governance e i controlli interni. La frequenza e la tipologia delle ispezioni sono determinate sulla base di una pianificazione annuale e possono essere distinte in: ispezioni a “spettro esteso” che hanno ad oggetto la complessiva situazione aziendale; ispezioni “mirate” quando l'indagine è rivolta a determinati settori di attività, aree di rischio o profili gestionali; ispezioni “tematiche” se i controlli riguardano aspetti di carattere generale rilevanti per l'intero sistema creditizio e finanziario; ispezioni di “follow-up” per la verifica dello stato di realizzazione di misure correttive richieste dalla Vigilanza o promosse dagli stessi intermediari.  Le ispezioni di “compliance” sono finalizzate alla verifica del rispetto delle normative in materia di tutela delle relazioni con la clientela, di usura e di contrasto del riciclaggio.

In caso di irregolarità gestionali e di violazioni della normativa riscontrate nell'ambito dell'attività di vigilanza vengono avviate procedure sanzionatorie nei confronti degli intermediari e/o degli esponenti aziendali, che possono concludersi con l'irrogazione di sanzioni amministrative.

Misure specifiche vengono assunte in presenza di aspetti critici nella situazione degli operatori. Tali misure comprendono, innanzitutto, la facoltà di convocare il consiglio di amministrazione o indire l'assemblea dei soci oppure limitare alcune attività, imporre la chiusura di dipendenze, vietare la distribuzione degli utili o il pagamento di interessi su strumenti finanziari, porre limiti all'importo totale della parte variabile delle remunerazioni (o alla remunerazione complessiva degli esponenti aziendali per le banche che beneficiano di eccezionali interventi di sostegno pubblico), disporre la rimozione di singoli esponenti aziendali quando la loro permanenza in carica è di pregiudizio per la sana e prudente gestione.

In presenza di un significativo deterioramento della situazione aziendale ovvero di violazioni normative o irregolarità gestorie particolarmente rilevanti si può arrivare ad assumere misure di intervento precoce – come la richiesta di dare attuazione ai piani di risanamento o la rimozione collettiva dei componenti degli organi di amministrazione e controllo e di uno o più componenti dell'alta dirigenza – e, nei casi più gravi, disporre l'amministrazione straordinaria al fine di rimuovere le irregolarità riscontrate e promuovere soluzioni utili nell'interesse dei depositanti.

Se la situazione di crisi non appare altrimenti superabile, nei confronti della banca (o della SIM che assume rischi in proprio e che gestisce sistemi multilaterali di negoziazione) può essere disposta la riduzione del valore delle azioni e degli altri strumenti computabili nel patrimonio di vigilanza o la conversione di questi ultimi in capitale; se ciò non consente di superare la situazione di crisi, può essere avviata la procedura di risoluzione o quella di liquidazione coatta amministrativa.

Fanno eccezione a questa disciplina gli intermediari finanziari che concedono finanziamenti al pubblico iscritti nell'albo di cui all'art. 106 del Testo unico bancario, gli istituti di pagamento e gli istituti di moneta elettronica. La Banca d'Italia, in presenza di irregolarità nell'amministrazione, di violazioni normative o di perdite del patrimonio, può – a seconda della gravità riscontrata – disporre la gestione provvisoria dell'intermediario o revocare l'autorizzazione all'esercizio dell'attività.

Si veda la Tabella "Misure di vigilanza, di intervento precoce e provvedimenti straordinari per tipologia di intermediario" in fondo a questa pagina.

Controlli più limitati, che non prevedono la verifica della stabilità patrimoniale e della sana e prudente gestione, vengono svolti dalla Banca d'Italia sui confidi minori e sugli operatori del microcredito, fino alla cessazione dei relativi elenchi a seguito della costituzione degli organismi di autoregolamentazione previsti dal Testo unico bancario. Il solo controllo sui requisiti per lo svolgimento dell'attività è esercitato nei confronti degli operatori professionali in oro.

Infine, è operativo l'Organismo degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi (OAM), che tiene i relativi elenchi ed esercita i controlli sugli iscritti, sotto la vigilanza della Banca d'Italia.

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La vigilanza macroprudenziale

La sana e prudente gestione dei singoli intermediari e la stabilità del sistema finanziario nel suo complesso sono obiettivi complementari: la crisi di un intermediario che ha rilevanza sistemica o riveste un ruolo cruciale nei sistemi di pagamento e di regolamento può ripercuotersi su altri operatori del settore, dando origine a fenomeni di contagio; shock aggregati di natura reale e/o finanziaria possono ripercuotersi sull'intero sistema e avere effetti sulla stabilità dei singoli intermediari in virtù della loro comune esposizione a determinati fattori di rischio.

L'analisi macroprudenziale individua i fattori di rischio e le vulnerabilità del sistema finanziario che potrebbero costituire una minaccia per la sua stabilità, allo scopo di prevenirne, o limitarne, gli effetti sull'economia reale. Essa ha alcuni elementi distintivi:

  • il focus sul sistema finanziario nel suo complesso;
  • l'attenzione ai meccanismi di amplificazione dei rischi dovuti a comportamenti collettivi sfavorevoli degli operatori, a fenomeni di interconnessione e dipendenza tra intermediari o all'esposizione a fattori comuni di rischio (dimensione cosiddetta “cross-sectional” dell'analisi macroprudenziale);
  • l'analisi della prociclicità del sistema finanziario, intesa come l'insieme dei meccanismi attraverso i quali il sistema finanziario può amplificare le fluttuazioni cicliche (dimensione temporale dell'analisi macroprudenziale).

L'analisi macroprudenziale, inoltre, fornisce un supporto di tipo trasversale alla vigilanza microprudenziale con indagini mirate e approfondimenti su tematiche rilevanti che interessano più intermediari, un intero settore o il mercato nel suo complesso. Delle vulnerabilità di natura sistemica identificate dall'analisi macroprudenziale l'analista microprudenziale tiene opportunamente conto, in modo tale da condurre l'azione di vigilanza microprudenziale in modo proattivo.

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Il contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo

Il riciclaggio dei profitti illeciti e il finanziamento del terrorismo rappresentano una grave minaccia per l'economia legale e possono determinare effetti destabilizzanti per il sistema finanziario.

La dimensione transnazionale di tali fenomeni è alla base di un significativo processo di armonizzazione internazionale della regolamentazione antiriciclaggio, tendente a evitare che, in un mercato sempre più aperto e concorrenziale, chi movimenta fondi di provenienza illecita possa approfittare delle lacune nelle reti di protezione predisposte dai vari Paesi.

In questa direzione, fondamentale è il ruolo di guida assunto dal Gruppo di Azione Finanziaria Internazionale (GAFI o Financial Action Task Force - FATF), l'organismo che definisce e promuove standard per la lotta al riciclaggio, contribuendo in modo determinante al coordinamento tra gli Stati. Il GAFI ha predisposto un set di standard, le c.d. 40 Raccomandazioni, adottate nel febbraio 2012.

La disciplina europea antiriciclaggio è contenuta nella Direttiva 2005/60/CE (Terza Direttiva antiriciclaggio). Il 20 maggio 2015 è entrata in vigore la Direttiva 2015/849/UE (Quarta Direttiva antiriciclaggio), che innova significativamente il quadro normativo della materia. La Direttiva dovrà essere recepita entro il 26 giugno 2017.

A livello nazionale, i decreti legislativi n. 109 e n. 231 del 2007, coniugando azione di prevenzione e azione di repressione, dettano misure volte a prevenire l'utilizzo del sistema bancario e finanziario per finalità di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo. L’obiettivo generale delle disposizioni è la protezione dell’integrità del sistema finanziario e, indirettamente, la tutela della stabilità dello stesso.

Oltre a istituire l’Unità di informazione finanziaria (UIF), che opera in condizioni di autonomia e indipendenza all’interno della Banca d’Italia e ha il compito di raccogliere le segnalazioni di operazioni sospette, analizzarle e comunicarle alle autorità competenti, il decreto legislativo 231/2007 valorizza il ruolo della Banca d'Italia e le affida compiti regolamentari e di controllo sul rispetto degli obblighi antiriciclaggio. Il decreto attribuisce alla Banca d'Italia il compito di emanare, d’intesa con Consob e Ivass, disposizioni:

  •  sulla tenuta dell’archivio unico informatico, nei confronti di tutti i soggetti obbligati alla sua istituzione;
  •  in materia di adeguata verifica della clientela nonché di organizzazione, procedure e controlli interni antiriciclaggio da parte degli intermediari da essa vigilati.

A livello applicativo, la legge affida alla Banca d'Italia il compito di verificare il rispetto, da parte dei soggetti da essa vigilati, degli obblighi antiriciclaggio previsti dalla normativa primaria e secondaria e l’adeguatezza dei relativi assetti organizzativi e procedurali. A tal fine, la Banca d’Italia può effettuare ispezioni e richiedere l’esibizione o la trasmissione di documenti, atti, nonché di ogni altra informazione utile.

In base agli esiti dei controlli, la Banca d'Italia assume le iniziative più opportune, applicando eventualmente sanzioni amministrative.

In attuazione degli obblighi internazionali relativi al contrasto dei flussi finanziari che sostengono i programmi di sviluppo delle armi di distruzione di massa (armi nucleari, chimiche, batteriologiche), la Banca d'Italia chiede agli intermediari finanziari vigilati di utilizzare i presidi antiriciclaggio per prevenire il coinvolgimento, anche inconsapevole, nei citati programmi di proliferazione. Specifiche istruzioni sono state emanate a tal fine.

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La trasparenza e la correttezza delle relazioni tra intermediari e clienti

Relazioni corrette e trasparenti tra intermediari e clienti basate anche su un’informativa chiara e comprensibile sulle caratteristiche dei prodotti e dei servizi offerti rappresentano un importante  elemento per il corretto funzionamento del sistema finanziario.

Gli intermediari, infatti, adottando un comportamento improntato a principi di correttezza possono efficacemente contribuire a soddisfare le esigenze finanziarie della clientela prevenendo, altresì,  rischi di contenzioso  e  danni alla propria reputazione. Allo stesso tempo, i clienti, in un contesto trasparente e corretto, possono individuare più facilmente sul mercato i prodotti più adatti ai propri bisogni finanziari sia in termini di caratteristiche che di costi, operando in tal modo scelte consapevoli. Ciò incentiva la concorrenza tra operatori, contribuisce al miglioramento dei servizi offerti e incide sul livello generale di fiducia della clientela nel sistema.

Alla Banca d'Italia sono affidate importanti competenze in materia di tutela dei clienti degli intermediari bancari e finanziari che si traducono nell’esercizio di poteri di vigilanza con riguardo alla trasparenza e correttezza degli intermediari nei rapporti con la clientela. Tale attività rappresenta una componente importante della supervisione bancaria e finanziaria e si integra con le altre finalità di vigilanza. I poteri normativi e di controllo attribuiti alla Banca d’Italia dal TUB non riguardano, comunque, i servizi e le attività di investimento né il collocamento di prodotti finanziari aventi finalità di investimento.

La Banca d'Italia richiede agli operatori vigilati il rispetto delle regole di trasparenza e di correttezza nei rapporti con i clienti al fine di:

  • tutelare il cliente;
  • ridurre i rischi legali e di reputazione degli intermediari;
  • accrescere la fiducia del pubblico negli operatori bancari e finanziari;
  • contribuire alla stabilità del sistema finanziario nel suo complesso.

Le regole sulla trasparenza delle condizioni contrattuali e sulla correttezza delle relazioni con la clientela si applicano ai prodotti e ai servizi bancari e finanziari (ad es. conti correnti, depositi, finanziamenti, servizi di pagamento) offerti sul territorio italiano. Esse prevedono obblighi per gli intermediari volti a garantire che i diritti dei clienti siano rispettati in tutte le fasi del rapporto contrattuale attraverso:

  • la predisposizione di efficaci presidi organizzativi e di controllo diretti ad assicurare la conformità alla disciplina in materia di tutela;
  • un'informazione chiara, completa e comprensibile  disponibile presso tutti i canali distributivi utilizzati (ad es. sportello, internet, telefono, etc.) e calibrata in relazione alle  diverse tipologie di clientela, anche potenziale;
  • comportamenti conformi alla normativa sia nella fase di collocamento che durante lo svolgimento del rapporto;
  • una gestione efficace dei reclami e delle controversie che possono sorgere anche quando il valore economico della contesa  è modesto.

Anche i clienti possono segnalare comportamenti irregolari o anomali agli uffici reclami degli intermediari. Se il reclamo non viene riscontrato entro 30 giorni o se la risposta dell’intermediario non è soddisfacente, il cliente può rivolgersi all'Arbitro Bancario Finanziario (ABF), l'organismo che consente la risoluzione in via stragiudiziale delle controversie con la clientela. La Banca d’Italia contribuisce al funzionamento dell’ABF mettendo a disposizione mezzi, strutture e risorse umane per sostenere l’attività dei collegi che compongono l’Arbitro, nel rispetto della loro autonomia decisionale. I clienti, inoltre, ferma restando la possibilità di ricorrere al Giudice ordinario, possono sempre segnalare alla Banca d’Italia con un esposto i problemi che incontrano nelle proprie relazioni con gli intermediari. Le segnalazioni dei clienti integrano le informazioni utili all’esercizio dell’attività di vigilanza.

La Banca d'Italia verifica che gli intermediari rispettino la disciplina in materia di trasparenza e correttezza chiedendo loro documentazione, svolgendo ispezioni presso sportelli e direzioni generali, monitorando i siti internet; indirizza gli intermediari al rispetto della normativa attraverso interventi di sensibilizzazione e richiami. Se accerta irregolarità o comportamenti scorretti la Banca d'Italia interviene in base alla loro rilevanza, attivando i poteri amministrativi previsti dalla legge ed in particolare:

  • chiedendo agli intermediari di adottare misure correttive sul piano organizzativo e/o di adeguare il contenuto dell’informativa e degli schemi contrattuali;
  • ordinando la restituzione ai clienti di somme indebitamente percepite o, nei casi più gravi, sospendendo l'attività degli intermediari;
  • irrogando sanzioni pecuniarie.

Le regole di correttezza e trasparenza funzionano tanto meglio quanto maggiore è la cultura finanziaria dei clienti. La Banca è impegnata anche nella promozione dell’educazione finanziaria in quanto cittadini con maggiori conoscenze nel campo finanziario comprendono più chiaramente rischi e opportunità dei prodotti offerti; compiono scelte più consapevoli su indebitamento, risparmio e previdenza; contribuiscono alla formazione di un mercato più inclusivo, efficiente e stabile.

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Il contrasto all’usura

La legge sull'usura (legge 108/1996) ha introdotto un limite ai tassi di interesse sulle operazioni di finanziamento oltre il quale gli stessi sono considerati usurari (c.d. “tasso soglia”). Ai fini della valutazione della usurarietà dei tassi, si deve fare riferimento al momento in cui gli interessi sono promessi o convenuti, indipendentemente dal momento del pagamento (legge 24/2001).

Dal 14 maggio 2011 il “tasso soglia” è calcolato aumentando il Tasso Effettivo Globale Medio (TEGM) di un quarto, aggiungendo un margine di ulteriori quattro punti percentuali. La differenza tra il “tasso soglia” e il tasso medio non può essere superiore a otto punti percentuali (vedi Comunicato del Dipartimento del Tesoro del 18 maggio 2011). Tale metodo di calcolo è stato introdotto dal d.l. 70/2011, che ha modificato l'art. 2, comma 4, della legge 108/96, che determinava il tasso soglia aumentando il TEGM del 50 per cento.

La Banca d'Italia:

  • emana le Istruzioni per la rilevazione dei TEGM, che tengono conto delle caratteristiche tecniche delle diverse operazioni di finanziamento;
  • rileva trimestralmente i tassi effettivi globali medi applicati dalle banche e dagli intermediari finanziari ai fini della definizione dei limiti oltre i quali i tassi di interesse sulle operazioni di finanziamento sono considerati usurari;
  • nell'ambito dei controlli di vigilanza, verifica che le banche e gli intermediari finanziari si attengano ai criteri di calcolo previsti dalle Istruzioni e rispettino il limite delle soglie di usura.

Per contrastare il fenomeno dell'usura, la legge 108/1996 ha istituito il Fondo di solidarietà per le vittime dell'usura (art. 14) e il Fondo di prevenzione del fenomeno dell'usura (art. 15).

Il Fondo di solidarietà è stato istituito presso l'ufficio del Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura del Ministero dell'Interno.

Il Fondo eroga mutui senza interessi di durata non superiore a dieci anni a favore di soggetti che esercitano attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o comunque economica ovvero professionale, i quali dichiarino di essere vittime di usura e risultino parti offese nel relativo procedimento penale.

Due gli obiettivi: sostenere finanziariamente le vittime dell'usura e incentivarle a collaborare con la magistratura denunciando l'usuraio.

La Banca d'Italia partecipa ai Nuclei di Valutazione istituiti presso le Prefetture – U.T.G. che accertano l'ammontare del danno subito dai soggetti che richiedono i mutui al Fondo di solidarietà.

Il Fondo di prevenzione eroga due tipi di contributi:

  • il primo è destinato a favore di appositi fondi speciali - costituiti dai confidi - per garantire le banche e gli intermediari finanziari che concedono finanziamenti alle piccole e medie imprese a elevato rischio finanziario;
  • il secondo è destinato a fondazioni e associazioni riconosciute per la prevenzione del fenomeno dell'usura - iscritte in un apposito elenco tenuto dal Ministro dell'Economia e delle Finanze - per garantire banche e intermediari finanziari a fronte della concessione di finanziamenti a soggetti che, pur meritevoli, incontrano difficoltà di accesso al credito.

Il 31 luglio 2007 le istituzioni e i soggetti impegnati nella prevenzione dell’usura e del racket, tra cui la Banca d'Italia, hanno stipulato l'Accordo-Quadro, con l'obiettivo di rendere più proficuo il rapporto di collaborazione tra le banche, le associazioni imprenditoriali e di categoria, nonché i confidi, le fondazioni e le associazioni antiusura, destinatari, in diversa misura, dei Fondi speciali antiusura.

Presso il Ministero dell'Interno è attivo l'Osservatorio per la verifica permanente dell'applicazione sul territorio dell'Accordo-Quadro e per il monitoraggio delle attività antiracket e antiusura. All'Osservatorio partecipa anche la Banca d'Italia.

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Misure di vigilanza, di intervento precoce e provvedimenti straordinari per tipologia di intermediario

Accordi con altre autorità che interessano l'attività di vigilanza

Accordi, protocolli, memorandum e altri strumenti di collaborazione e coordinamento tra la Banca d'Italia e altre Autorità che interessano l'attività di Vigilanza.

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Relazioni tra intermediari e clienti

La Banca d'Italia richiede agli intermediari (banche e intermediari finanziari) il rispetto di regole di trasparenza e di correttezza nei rapporti con i clienti. Gli intermediari devono essere sempre attenti alle esigenze dei clienti durante tutte le fasi del rapporto contrattuale.

Chiarimenti in materia di applicazione della legge antiusura

La legge n. 108/1996 ha introdotto un limite ai tassi effettivi sulle operazioni di finanziamento, il cui superamento determina un caso di usura. I tassi soglia non sono fissati dalla Banca d’Italia ma determinati da un automatismo stabilito dalla legge. La verifica dell’usurarietà dei tassi applicati a singoli contratti e le conseguenti valutazioni, sotto l’aspetto civile e penale, sono rimesse all’Autorità giudiziaria.